Relações e diferenças

Autor original: Italo Nogueira

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Tema de seminário promovido pela Associação Brasileira de ONGs (Abong) em São Paulo, a relação das ONGs com os movimentos sociais nem sempre foi tranqüila. Ao mesmo tempo, é marcada pela cooperação e pela aliança na defesa de direitos e na discussão de políticas públicas com o Estado.

Rosângela da Paz, pesquisadora do Instituto de Estudos Especiais da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), escreveu o livro "Organizações não-governamentais: um debate sobre a identidade política das associadas à Abong", analisando a formação das ONGs nos anos 60 e 70 e a sua relação com outros atores sociais, como os movimentos sociais e o Estado. De acordo com a autora, a principal causa de conflitos entre ONGs e movimentos sociais é a busca de financiamento.

Rets - Como se dá a relação entre ONGs e movimentos sociais?

Rosângela da Paz - A identidade das ONGs é histórica, datada, constituída historicamente em cada momento, assim como as relações que elas tiveram com outros setores da sociedade. Entre estas relações, entra a relação com os movimentos sociais.

Ela começa no próprio contexto de formação das ONGs e dos movimentos sociais, no processo de resistência à ditadura militar, no processo de redemocratização. Existe uma certa identidade e aproximação, especialmente nos anos 80, à medida que as ONGs com esse perfil do campo Abong constituíram uma identidade calcada no apoio e na assessoria aos movimentos sociais.

A partir da segunda metade dos anos 80, com a redemocratização, as ONGs começam a repensar o seu papel, assumem uma identidade própria como sujeitos autônomos, com voz e atitudes na sociedade.

Rets - Com a Constituição de 1988?

Rosângela da Paz - A Constituição é um marco em que as ONGs dizem: “Nós temos o que dizer. Nós temos voz própria”. E as diferenciações entre movimento social e ONG começam a aparecer mais claramente. Esse é um processo de ambigüidade e de tensões, nunca foi uma coisa linear, nem tranqüila. Mesmo no período em que se tinha um definição mais clara entre ONGs e movimentos populares, já havia tensões internas, que mereciam um outro estudo. Por exemplo, até que ponto as ONGs podiam assumir papel de direção no movimento social? Vivi muito este período, estava começando nas ONGs. A gente sempre se questionava: “Eu não posso ficar na frente, estou só assessorando o movimento. Não posso ser eu a estar na mesa de negociação do governo”. Essas questões sempre estiveram presentes.

Nos anos 90, temos um contexto bem mais complexo. Primeiro, pelo contexto social, de globalização, neoliberalismo, diminuição do papel do Estado – ou tentativa de –, ampliação do terceiro setor, de mudança da cooperação internacional. Todo esse contexto aprofunda as ambigüidades, porque, na sociedade, começa a ter a valorização desse papel mais instrumental das ONGs em relação às políticas públicas e ao Estado.

Rets - Por "instrumental" a senhora quer dizer o de fomentar políticas públicas?

Rosângela da Paz - Mais do que fomentar: de ser um executor, quase um braço do Estado na execução das políticas. Um papel mais instrumental do que estratégico, de elaboração de proposta, de investimento na atuação de defesa de direitos. Um papel muito mais de cooperação. A mídia dá muita valorização a isso, e o Estado também, nessa relação de parceria.

O que se tem muito forte nos anos 90, isso internamente, é a questão de financiamento. Salta aos olhos o que a gente chama também de uma desigualdade. As ONGs têm mais condição de acessar financiamento público e internacional do que os movimentos sociais.

Rets - Por que têm essa facilidade?

Rosângela da Paz - Neste ponto, temos de analisar várias questões. De um lado, a própria missão das ONGs e dos movimentos sociais. É diferente. Os movimentos sociais, em primeiro lugar, têm outra natureza, outro caráter e outro objetivo. São movimentos de luta, de organização de determinados segmentos da sociedade, com interesses bem definidos. Pegamos os movimentos urbanos, ou o Movimento dos Sem-Terra, ou mesmo os movimentos sindicais, camponeses, e você tem claramente definido quem são os sujeitos, quais são os interesses. Os movimentos sociais se definem por esta relação de luta, de reivindicação, de busca de alternativas para um determinado fim. Apontam para transformações maiores na sociedade, mas têm objetivos muito imediatos. Legítimos. Nesse sentido, representam uma base social, um segmento. Isso os diferencia das ONGs.

As ONGs não têm essa representatividade, do ponto de vista de ter uma base social que delegue a elas a representação, a autoridade para representar. As ONGs prestam serviço, defendem direitos, fazem assessoria, contribuem para um processo. Têm voz ativa na sociedade, influenciam nos meios de comunicação, têm essa possibilidade. Mas têm uma diferença de natureza e caráter.

Essa diferenciação é importante na questão do acesso a financiamento. O financiador – falando agora de um outro agente –, seja público, seja da cooperação internacional, quando ele busca um parceiro, busca para uma ação bem específica. Há financiadores que contribuem para movimentos sociais, mas eles têm uma definição a priori que determina a sua missão: contribuir para a organização de movimentos sociais no campo, na cidade ou no campo sindical. O que percebemos historicamente é que também a cooperação internacional mudou. Porque a cooperação internacional, que buscou financiar a constituição desse ator coletivo – movimento social –, também muda no final dos anos 80 e passa financiar muito mais ONGs que prestam serviço, que apresentam resultados, que fazem avaliação, têm indicadores mais objetivados.

Rets - Teria relação com o que se chama de marketing social?

Rosângela da Paz - Também tem, acho que é um outro elemento. Todas essas coisas estão entrelaçadas na década de 90. A questão do marketing social, a questão dos resultados e a exigência de resultados do trabalho das ONGs têm a ver com esse contexto dos anos 90, de privatização do social, no sentido de "desresponsabilizar" o Estado e jogar nas mãos da sociedade civil uma responsabilidade que antes, no modelo que se tinha do Estado de Bem-Estar Social, era do Estado. O marketing é uma busca por visibilidade, por venda de uma imagem, eu diria que é um aspecto de um processo um pouco mais fundo que fala dessa privatização. Afinal de contas, de quem é a responsabilidade de enfrentamento das desigualdades sociais? As ONGs do campo da Abong continuam defendendo uma primazia do Estado. Há também uma responsabilidade da sociedade civil, mas há uma primazia do Estado. Isso pode se dar em parceria com as organizações da sociedade civil, mas em nenhum momento pode ser substitutivo à ação do Estado. Há uma fronteira aí muito tênue e tensa, mas há uma fronteira.

Quando a gente vê a questão do marketing social, parece que a gente está, de alguma forma, deixando de lado essa responsabilidade estatal, do ponto de vista de o governo assumir o seu papel também na implementação e execução dessas políticas. O marketing social é muito importante. Ele tem que dar visibilidade às ações das ONGs, mas isso tem de ser colado a uma lembrança de que o Estado tem primazia nesta responsabilidade. A sociedade civil, as ONGs, as organizações, em geral, de assistência social e as organizações empresariais não têm a capacidade de mexer com as questões mais estruturais. Elas desempenham uma ação importante, ações solidárias, ações que potencializam o trabalho, apontam alternativas, são exemplares acima de tudo. Mas elas não têm a capacidade de ter ações em escala. Uma política pública tem de ter escala. Quando você pega um programa de transferência de renda, como o Bolsa Família, que é um programa de escala, não pode ser uma ONG ou uma organização empresarial a fazer isso.

Acho que temos de colocar as coisas no seu lugar. O Estado tem a sua responsabilidade no enfrentamento da pobreza e da desigualdade. As organizações da sociedade civil têm um papel complementar, que não substitui o do Estado. Talvez isso nos anos 90 tenha ficado um pouco confuso. Agora, no século XXI, acredito que a gente tem tentado clarificar esses papéis de cada agente.

Rets - Voltando à questão dos movimentos sociais e ONGs, que conseqüências podem ter esses conflitos entre eles?

Rosângela da Paz - Nos anos 90, movimentos sociais e ONGs sofreram uma tensão, seja pela questão do financiamento, seja pela questão de atuação em espaço comum, como algumas esferas públicas. Apesar dessas diferenças e tensões, a relação entre eles é de parceria e de aliança. Há um fomento dessa relação. A história vem mostrando que a diversidade e a pluralidade dessas organizações é bastante enriquecedora. É preciso reconhecer essa diversidade. Esse reconhecimento talvez seja o ponto de partida. A gente costuma dizer que há ONGs e ONGs, movimentos e movimentos. Há sociedades civis, na verdade. A diversidade da sociedade brasileira talvez seja a primeira lição que nós temos nos anos 90.

Agora, há de fato o desafio em relação ao financiamento. Não podemos burlar essa questão. É preciso buscar uma auto-sustentação dos movimentos sociais. É preciso fazer uma reflexão sobre isso e buscar um financiamento das ações conjuntamente. Porque isso tem reflexo na organização dos movimentos sociais. É preciso buscar uma auto-sustentação que seja transparente, clara, ética, para que a gente avance no fortalecimento desse ator, que é fundamental.

Rets - A tensão entre esses ONGs e movimentos sociais poderia passar também pela questão da representatividade, ou mesmo da legitimidade desses dois atores?

Rosângela da Paz - Essa questão já foi mais forte no começo dos anos 90. A relação, hoje, é mais de parceria. Não sinto uma disputa como no primeiro momento, quando as ONGs saíram, logo depois da Constituição de 88, se afirmando no debate público. Em situações específicas, como em debates, a gente nota esse tensionamento. Em fóruns a gente percebe que há diferenças de interesses, legítimos. Mas não me parece a questão central. A questão central é o aprofundamento dessa relação de aliança e parceria, e também o aprofundamento da discussão sobre a auto-sustentação.

Talvez uma terceira discussão importante seja a relação com o Estado. Os movimentos não vivem isso, mas as ONGs vivem da execução de projetos governamentais, de responsabilidade estatal. Esse é um tema que precisa ser qualificado, aprofundado. Não significa que as ONGs não possam ou não devam fazer a execução desses projetos. Mas que projetos? Até onde nós vamos? Tem de haver algumas fronteiras.

Rets - O fato de as ONGs não terem essa representatividade causa algum problema com outros atores, como os movimentos sociais, quando elas representam a sociedade civil em discussão de políticas públicas com o governo, por exemplo?

Rosângela da Paz - Ela não tem representatividade porque não tem uma base social, mas tem legitimidade que lhe dá condição de participar de fóruns, na esfera de negociação de políticas públicas, como os conselhos. Elas têm legitimidade para falar em determinados campos da sociedade. Quando a gente vê vários conselhos, seja o de saúde, assistência social, de criança e adolescente, as ONGs têm um papel extremamente importante, pró-ativo. Nesses espaços, elas fazem aliança. Nesse contexto, não acho que haja uma disputa com os movimentos sociais. Pelo contrário. É exatamente nesse momento, de espaço público, que eles se somam.

Elas têm essa legitimidade porque defendem interesses coletivos, porque tomam para si a fala de uma camada importante da sociedade. Não há um questionamento da legitimidade das ONGs.

Algumas vezes há um tensionamento – bastante rico, por sinal – com relação à militância e ao trabalho técnico. Algumas ONGs, historicamente, também se constituem como organizações militantes, como ONGs-movimentos, quase uma dupla identidade. No campo da Abong, são respeitadas dessa forma, porque faz parte de sua história. Você pega as ONGs ambientalistas, feministas. São entidades que desde sua origem já nascem com essa dupla identidade. Elas são ONGs, pois fazem trabalhos de assessoria, trabalhos técnicos, mas também são organizações que militam dentro do movimento social, e reivindicam também esse papel de movimento.

Rets - Existe também o contrário: de movimentos se aproximando dos papéis das ONGs.

Rosângela da Paz - Exatamente. No seminário da Abong ["ONGs e[m] movimentos sociais: intervenção nos espaços públicos"], na semana passada, foi mostrado também esse outro lado. Seja para buscar financiamento – este é um motor forte –, seja porque acabam enfrentando demandas de institucionalização, para poder fazer convênio, para executar algum serviço. Este também é um dilema dos movimentos sociais: até que ponto essa institucionalização, de alguma forma, gessa o movimento ou não.

Rets - As ONGs procuram manter essa legitimidade que têm frente a movimentos sociais e ao Estado com a sociedade civil, em geral?

Rosângela da Paz - As ONGs, até o começo dos anos 90, estavam voltadas para dentro delas mesmas e para os movimentos sociais. Durante os anos 90, com o surgimento de outras organizações da sociedade civil, como organizações empresariais, ONGs de outro tipo, mais voltadas para a prestação de serviço, se tornou um desafio dar mais visibilidade, tornar público e transparente o seu trabalho de estabelecer uma comunicação com a sociedade civil, de ganhar mais espaço na sociedade, de ter mais acesso à própria população organizada. E este desafio ainda é presente, pois ainda é muito tímido o que as ONGs conseguem fazer. Elas fazem discussões, têm site, procuram algumas exposições na mídia, mas ainda é muito pequeno do ponto de vista de dar mais publicidade às suas ações. Não estou nem entrando na questão do marketing social, da captação de recursos, mas do ponto de vista da publicidade.

Rets - Qual é a importância dessa publicidade?

Rosângela da Paz - A importância é fundamental, até para a sobrevivência das ONGs do ponto de vista político, do ponto de vista de ter a sua proposta reconhecida pela sociedade e legitimada e também na busca de financiamento para suas ações, de articulação. Uma estratégia de comunicação que envolva mídia e imprensa é fundamental para a sobrevivência das ONGs. Um grupo de ONGs que não enfrente uma política de comunicação e publicidade está fadado ao isolamento, no mínimo. Isso é uma exigência, hoje, numa época de tecnologia e comunicação. É uma exigência número um, eu diria.

Rets - Na questão do marco legal, como tem sido conduzida a participação da sociedade civil na definição do papel das ONGs? Muitas vezes pode dar a impressão de que as ONGs procuram se autodefinir, sem envolver a sociedade nessa discussão.

Rosângela da Paz - Está rolando um projeto no Congresso, e há um projeto das ONGs de formular uma proposta própria. Não sei exatamente em que pé está. Mas essa questão está na publicação ["Organizações não-governamentais: um debate sobre a identidade das associadas à Abong"]. Um estatuto jurídico das ONGs é fundamental.

Na parte em que eu mais milito, a assistência social, em que represento o [Instituto] Pólis no Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), há uma interface das ONGs importante com a área da assistência social. Essa interface se dá num artigo da Lei Orgânica de Assistência Social que diz: “Considera-se entidades de assistência social aquelas que prestam atendimento, fazem assessoramento e atuam na garantia de direitos”. O assessoramento e a defesa de direitos, as ONGs desse tipo, hoje, no campo da Abong, fazem parte também como entidades de assistência social. E lá no CNAS estou coordenando o grupo de trabalho que está regulamentando esse artigo. A gente pretende até novembro aprová-lo, pois tem que ir para a Casa Civil para que saia um decreto-lei. E esperamos fazer isso antes da Conferência Nacional [de Assistência Social], em dezembro. Essa regulamentação define o que são entidades de assistência social: quais são as entidades de atendimento, de assessoramento e de defesa de direitos. Essa definição é importante porque pela primeira vez a gente vai estabelecer em um decreto o que são entidades de defesa de direitos. A gente fala de defesa de direitos de uma forma muito genérica e difusa.

Rets - Este seria um primeiro passo para a definição das ONGs?

Rosângela da Paz - Deste campo. Este campo é tão complexo que nós temos a regulamentação das Oscips [Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público] e tem todo o marco da filantropia, que vai continuar existindo. Em algum momento a gente vai ter que juntar isso. Este é um desafio que o governo vai ter que assumir.

Rets - Na publicação você diz que há três formas de relação com o Estado: o encontro-pressão, o encontro-participativo e o encontro prestação de serviço. Como estão essas relações, principalmente as duas primeiras?

Rosângela da Paz - Eu cito essa caracterização a partir do estudo ["Identidades em construção: as ONGs no processo de democratização"] da Ana Cláudia [Teixeira], publicado pela própria Abong. As ONGs fazem as três coisas ao mesmo tempo. Percebo que as ONGs têm feito esse papel de pressão junto ao governo nos vários espaços em que estão. No Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, a fala das ONGs, através da Abong, é uma fala de pressão. Nós fizemos no ano passado um seminário interno da Abong para identificar em que espaços as ONGs estavam. Identificamos em torno de 20 espaços, sejam conselhos, sejam comissões executivas ou grupos de trabalho. Tiramos a indicação para que houvesse uma pauta que balizasse as ações das ONGs nesses espaços. Uma pauta de defesa de algumas questões que desse parâmetros para as ONGs atuarem nesses espaços.

É muito interessante, primeiro, a questão da independência das ONGs em relação ao Estado. Segundo, a cobrança do Estado em relação ao financiamento e à execução de políticas de combate à pobreza e à desigualdade social. Acho que as falas das ONGs estão com um tom muito importante. As ONGs executam também programas, elaboram alternativas, mas pressionam com esse discurso de autonomia e de cobrança do papel da responsabilidade estatal.

Rets - Como ficam as ONGs fora do campo Abong?

Rosângela da Paz - Todas as organizações da sociedade civil têm buscado se organizar coletivamente. A Abong é uma forma, mas não é a única. No campo da assistência social, vêm se constituindo fóruns e redes de organizações. As organizações têm percebido que não é possível atuar isoladamente. É preciso ter, principalmente na esfera pública, uma fala mais coletiva. Eu valorizo muito isso, e acho que é por aí que tem de acontecer. Nesse sentido, a gente só fortalece a atuação dos atores. A posição da Abong e das ONGs que a compõem é que tem de conversar com esses atores. Tem de afirmar a sua identidade, mas também dialogar com eles. Parece ser interessante que essas outras ONGs ou organizações de assistência social cada vez mais fortaleçam a constituição de atores mais coletivos, para que possa se estabelecer essas relações inter-redes, inter-fóruns.

Acho que vai haver confluência de visão de mundo, de onde se quer chegar, de pautas conjuntas. A tendência é que cada vez mais surjam alianças, respeitando as identidades, as missões, as vocações dos campos.

Rets - Na publicação a senhora comenta que as ONGs, geralmente, se afirmam pela negação – de não serem governamentais ou terceiro setor. Essa questão de defesa de direitos é uma forma de definir afirmativamente as ONGs?

Rosângela da Paz - Acredito que a definição pela negação vem da sua história, de sua formação nos anos 80. As identidades das ONGs, hoje, vêm muito mais pela afirmação. A defesa de direitos e a defesa de propostas para o enfrentamento da pobreza são a tônica dessa afirmação.

Italo Nogueira