Explorando as oportunidades digitais para a redução da pobreza

Autor original: Graciela Baroni Selaimen

Seção original:

Este texto, elaborado por Tadao Takahashi e Maria Inês Bastos *, foi apresentado no evento Joint
OECD/UN/UNDP/World Bank Global Forum, que aconteceu em Paris, nos dias 5 e 6 de março de 2001.

1. INTRODUÇÃO

Primeiramente, gostaria de expressar meus agradecimentos pela oportunidade de participar deste evento, que visa propiciar discussão sobre tema tão desafiante: o uso de ICT para o desenvolvimento e para a redução da pobreza.

A associação explícita de ICT a um objetivo aparentemente remoto como “a redução da pobreza” não é certamente algo simples, e eu me perguntava se alguém um dia se proporia a organizar um evento para endereçar especificamente esse tema. Lembro-me de que, em uma das reuniões da UN ICT Task Force, o assunto dominou parte significativa das discussões, não porque alguém fosse contra a associação! Pelo contrário. Mesmo todos sendo a favor, não se conseguia avançar palpavelmente na formulação precisa dessa relação, nem traduzi-la em diretrizes claras para ações concretas. Lembro-me também de que, em uma reunião da DOT Force, a própria relação entre ICT e Desenvolvimento em geral foi objeto de discussões. Novamente, o desafio principal me pareceu residir no fato de que, estando todos de acordo com a idéia em termos abstratos, faltava traduzi-la em detalhes concretos, explicitar suas nuances, e criar (mais do que encontrar) uma relação de causalidade entre “ICT” e “Desenvolvimento”.

Vale registrar que, vivendo em um país como o Brasil, onde as desigualdades sociais são chocantes, e trabalhando em projetos nacionais envolvendo ICT, é impossível deixar de pensar diuturnamente acerca do assunto.

Gostaria portanto de aproveitar esta oportunidade para lançar algumas opiniões provocativas sobre vários dos tópicos que serão objeto de discussão nestes dois dias, com base nas nossas experiências no Brasil, particularmente no Programa Sociedade da Informação, e com base nas informações colhidas em visitas a outros países em desenvolvimento. Algumas dessas opiniões visarão aquecer os debates que se seguirão. Outras visarão evidenciar a necessidade de estudos e discussões extensivas e aprofundadas de tal ordem que não caberão no calendário deste evento. E, finalmente, outras observações visarão favorecer o encaminhamento de propostas orientadas para ações concretas, em apoio aos trabalhos da UN ICT Task Force e, nesta etapa, especialmente da G-8 DOT Force.

2. O ATOR RELUTANTE: O GOVERNO NACIONAL

Há, pelo menos desde meados da década passada, um quase consenso acerca dos papéis que cabem ao governo e ao setor privado na implantação da Sociedade da Informação. Muito genericamente:

- O Governo deve concentrar-se em policy making e no uso exemplar de TICs, e

- Ao Setor Privado cabe mobilizar os recursos necessários e liderar a implantação de infra-estrutura e serviços, segundo uma ótica de mercado.

Mais recentemente, reconheceu-se o papel crucial do Terceiro Setor na articulação e implantação de ações que efetivamente envolvessem a sociedade civil, e especialmente, as comunidades mais carentes.

Não obstante, creio que é necessário reconhecer que, em parte significativa do planeta, a esperada revolução digital não ocorre. Pior, é necessário reconhecer que o ator relutante que compromete o enredo é, em muitos países, o governo nacional.

Por que governos hesitam?

Há certamente casos de absoluto desconhecimento, absoluto desinteresse, e mesmo absoluto desamparo, da parte de muitos governos nacionais.

Mas eu gostaria de levantar a possibilidade de que, em muitos casos, a causa central é desconfiança com relação a pelo menos dois aspectos:

- O discurso predominante acerca do que ele (governo) precisa fazer (ex: “privatizar, liberalizar, etc.”), que não poderia soar mais dogmático e intervencionista, mesmo se correto em termos gerais, e

- O potencial conflito com tradições políticas, religiosas e/ou culturais locais ao país que a introdução aleatória de serviços como Internet (concebidos e disponibilizados segundo o modelo essencialmente “laissez faire” do Ocidente) pode provocar.

Creio que:

(i). Cada país terá de ser estimulado a buscar e implementar seu próprio modelo de difusão de serviços Internet, alguns mais abertos, outros mais fechados; e

(ii). O “marketing” de iniciativas internacionais de Inclusão Digital terá de ser bastante mais refinado para elicitar melhor compreensão e menos apreensão da parte de governos nacionais de muitos países em desenvolvimento.

3. ICT PARA DESENVOLVIMENTO É... ?

Creio que todos concordamos acerca da necessidade de se compreender melhor a relação entre “ICT” e “Desenvolvimento”. É, afinal, o que nos trouxe aqui.

Gostaria então de comentar algumas frases que têm surgido nas discussões sobre o assunto:

- “ICT é mais do que Internet” Sem dúvida, ICT não é só Internet. Aliás, do ponto de vista da população em geral, o serviço mais demandado hoje (e no futuro previsível) é prioritariamente comunicação de voz. Sob outra ótica, é a televisão. Contudo, do ponto de vista de implantação de serviços, o denominador comum que mais e mais influencia as ações é a adoção de tecnologia Internet (refletida em conceitos e técnicas como “packet switching”, “voice over IP”, “IP over fiber”, etc.), que permite vislumbrar para o futuro (e planejar concretamente) uma única infra-estrutura física e lógica que servirá para tudo: voz, rádio, televisão e, até... acesso à Internet. O que eu quero sublinhar aqui, portanto, é que essa frase tem dois significados. Do ponto de vista de serviços a disponibilizar, ela quer dizer que há mais do que Internet: telefonia, vídeo-conferência, televisão, etc. Do ponto de vista estratégico, ela quer dizer que tudo acabará ficando sobre [tecnologia] Internet, o que implica em que a Internet tende a ser efetivamente o ingrediente central de “ICT para o Desenvolvimento”.

- “O acesso amplo à Internet é requisito básico para o Desenvolvimento” Esta frase se refere em geral ao acesso à rede Internet mundial, um serviço disponibilizado de forma horizontal, descentralizada e mais ou menos sem controle apriorístico, a valer o estereótipo vigente no Ocidente. Contudo, como tentei explicar na seção 2, essa Internet encontra compreensível resistência em países com tradições políticas, religiosas e culturais de outra natureza. Por outro lado, creio que não há país em que se deixe de reconhecer que tecnologias Internet e dela derivadas (ex: TCP/IP, HTTP, etc.) são os ingredientes essenciais para a implantação de grandes sistemas nacionais, distribuídos, amplamente capilarizados mas integrados, de suporte a áreas como Educação, Saúde, Finanças, etc., que constituem a base para o desenvolvimento. É evidente que, para plena difusão e utilidade de tais sistemas, é ideal a existência de serviços Internet de amplo acesso por parte dos cidadãos, conforme temos no Ocidente. Mas é forçoso reconhecer que tais grandes sistemas podem ter modelos próprios e mais fechados de capilarização dependendo de cada país. Então, o que eu quero ressaltar aqui é que o ponto de consenso nesta discussão está na tecnologia Internet e não em serviços Internet.

Para resumir o que eu queria colocar como a provocação aqui, eu gostaria de sugerir que:

(i). A pedra de toque para “ICT e Desenvolvimento”, hoje (e no futuro previsível) está na utilização intensiva de tecnologias Internet (e não tanto na difusão de serviços “open shop” Internet segundo o modelo ocidental que nos é familiar).

(ii). A Internet deve ser vista primariamente como meio para a implantação de outras facilidades, tais como telefonia de voz, serviços de informação, sistemas de apoio a governo, etc.

4. ALFABETIZAÇÃO DIGITAL NÃO É BINÁRIA

Talvez o maior desafio na introdução massiva de ICT em países em desenvolvimento seja o da capacitação de recursos humanos, incluindo aqui desde o operador de facilidades de infra-estrutura (computadores, routers, switches, etc.) até o usuário dos serviços disponibilizados. Para o caso do usuário, o termo alfabetização digital tem sido cunhado para definir a “habilidade básica individual para utilizar computadores e navegar na Internet”.

O problema nessa definição é que ela é demasiado reducionista. Ela não leva em conta a possibilidade ou capacidade de um indivíduo se beneficiar de ICT sem que ele opere direta e pessoalmente o acesso aos serviços desejados. Que é o que ocorre quando a pessoa recorre a um “operador” para intermediar o acesso aos serviços. Por exemplo, no Brasil, no ano 2000, mais de 10 milhões de pessoas declararam Imposto de Renda via Internet, enquanto se estimava em cerca de 8,5 milhões o número total de usuários individuais de Internet no país. Como se explica a aparente contradição? O que ocorre é que muitos dos declarantes na realidade recorrem a profissionais de contabilidade, que são os efetivos usuários de Internet e que “pilotam” o envio on-line das declarações.

A lição aqui é de que, antes e talvez em vez de ensinar cidadãos a usar computadores diretamente, é mais importante tê-lo buscando serviços baseados em ICT através da intermediação de terceiros.

Para resumir:

(i). “Alfabetização Digital” é um exemplo de conceito que precisa ser melhor definido ou redefinido, levando em consideração a ótica de países em desenvolvimento. Interpretações mais nuançadas e adequadas propiciarão pontos de partida mais interessantes para a concepção de ações estratégicas de capacitação para os países em que o desafio da inclusão digital é maior.

(ii). Da mesma forma, indicadores para a Inclusão Digital baseados em critérios como contagem de nomes de domínio são uma boa aproximação inicial, mas estão longe de refletir a realidade de um país em que, por exemplo, haja uso maciço de centros coletivos de acesso à rede, compartilhamento de E-Mails por inúmeras pessoas, etc.

Para resumir o ponto que eu gostaria de frisar aqui: é necessário criar um framework de conceitos e medidas de Inclusão Digital no mundo que seja mais permeável a situações locais, e cuja aplicação sistemática não somente permita avaliar um quadro mais rico do progresso em cada país, como também sinalize as possibilidades e pontos cardeais que um país deve considerar em suas estratégias nacionais.

5. EDUCAÇÃO E SAÚDE PARA TODOS

Educação e Saúde são efetivamente duas áreas que qualquer discussão ou ação em ICT para Desenvolvimento precisa priorizar.

O programa deste evento sugere, como tópicos interessantes para discussão nessas áreas, o uso de ICT para:

- promover aprendizado contínuo e de qualidade, e

- oferecer treinamento de campo para atendentes de saúde, provimento de orientação para mães e adolescentes, etc.

Não há dúvida de que esse tipo de uso de ICT é extremamente interessante, no mínimo pelo seu “efeito-demonstração”. Do ponto de vista de implementação, essas aplicações são tremendamente convenientes devido a serem concebíveis e operáveis na forma de portais. Portais têm a propriedade interessante de centralizar informações e serviços e, ao mesmo tempo, descentralizar o acesso (e converter os mecanismos de acesso em um problema complementar, mas distinto). Podem ser rapidamente prototipados e postos em operação, com resultados quase imediatos e muito visíveis. Portais podem ser interligados em hierarquias e distribuídos fisicamente em distintos locais, para atender a necessidades de localização geográfica, institucional, etc. Não surpreende, portanto, que iniciativas internacionais correntes em diversas áreas e temas (saúde, diversidade biológica, apoio a desenvolvimento), tais como a Health Internetwork (WHO), a GBIF (OECD, UNEP, etc.), a Global Development Network (World Bank), etc., sejam estruturadas na forma de portais nacionais subordinados a um portal global de alcance mundial.

Gostaria, contudo, de sugerir que a utilidade desse modelo em suporte a áreas como educação e saúde em um país, embora evidente, tem uma limitação séria: é o fato de que a execução concreta de atividades-fim em ensino e atendimento em saúde é altamente difusa, capilarizada e localizada, e é estreitamente relacionada a procedimentos organizacionais administrativos intra e entre instituições que compõem o setor no país; e a eficiência da atividade-fim acaba por ser determinada quase decisivamente por esses procedimentos, embora estes sejam “meramente” atividades-meio (ex: autorização de internação de pacientes, registro de tratamento efetuado, etc.). Isto significa que o grande salto de qualidade e quantidade de oferta implicitada em educação/saúde para todos passa necessariamente pela implementação de grandes sistemas nacionais baseados em ICT, conforme comentei na seção 2, quando falava de tecnologias Internet.

O ponto então que gostaria de sublinhar, nesta seção, é que o efeito simbólico de portais e de iniciativas similares é certamente imenso, mas o problema maior de uso de ICT esta’ na concepção e implantação de grandes sistemas de cobertura nacional, que tem um papel estruturador de todas as ações em cada área de aplicação coberta em um país.

6. QUAL COMÉRCIO ELETRÔNICO?

A função de comércio eletrônico é sem dúvida aquela que viabilizará economicamente a desejada sustentação e o crescimento auto-propelido do uso de ICT em um país. Impulsionar o comércio eletrônico, seja B-2-B ou B-2-C, é portanto uma prioridade estratégica de planejamento. Mas qual comércio eletrônico? Três “pedaços” de respostas talvez sejam as seguintes, sob a ótica de um país em desenvolvimento:

(i). A geografia conta

Há sem dúvida um grande apelo na idéia de que, de minha casa no interior do Brasil, eu possa comprar bens e serviços de um fornecedor em Nova York via Internet. Mas me parece que esse apelo de marketing transcende em muito as condicionantes da realidade do dia-a-dia, mesmo em um país em desenvolvimento: boa parte do que eu realmente preciso está disponível localmente, ou, de outra forma, me é trazida por um fornecedor habitual que anota minhas encomendas. Logo, se depender de mim, eu preferirei que as empresas e fornecedores locais que hoje me atendem migrem para a Internet (e, assim, baixem seus próprios custos de operação, aumentem seu leque de ofertas, etc.) e me atendam via meios eletrônicos. Essa lógica B-2-C acima exposta provavelmente se aplica também às empresas e a transações B-2-B no nível da vizinhança, da cidade ou do país, sendo rompida somente quando um ganho apreciável puder ser obtido negociando com alguém “mais de longe”. Parece-me portanto que, mesmo em Comércio Eletrônico, a geografia conta, e muito.

(ii). A “velha economia” é a que mais interessa

Creio que a fase de “boom” da chamada “nova economia” (em que empresas surgiam do nada e principiavam a desafiar continuamente - e com êxito! - a lei da Gravidade econômica) pouco impactou os países em desenvolvimento de uma maneira geral. Nesses países, o que me parece que sempre foi e continua a ser prioritário é a emergência da empresa “click-and-mortar”, i.é, a empresa da velha economia que, mediante o uso de ICT, logra renovar sua forma de operação. A ser correta essa impressão, creio que, mais do que criar novas empresas segundo o corte da nova economia, o esforço maior de países em desenvolvimento deve ser colocado em fazer transitar empresas da velha economia para a nova economia. Ela é que aumentará a competitividade do país como um todo, e é ela que permitirá que o comércio eletrônico se constitua em função agregadora no nível local.

(iii). Small is Beautiful

Finalmente, que classe de empresas devem ser concretamente apoiadas para evoluírem para um modelo fortemente baseado no uso de ICT? No Brasil, andamos examinando a possibilidade de que a resposta seja: micro-empresas e estabelecimentos na ponta mais baixa de cadeias de valor, tais como bancas de jornais, casas lotéricas, lojas de conveniência, etc. Primeiro, porque são os estabelecimentos no limite inferior de comércio B-2-B dentro das respectivas cadeias de valor, e que portanto poderão ser agentes de modernização B-2-B dessas cadeias na direção “bottom up”. Mas, especialmente, porque esses são os estabelecimentos que no mundo concreto prestam serviços ao cidadão comum, inclusive e principalmente ao cidadão de classe social menos favorecida. Levar esse cidadão para o mundo virtual através de alguma política de inclusão digital maciça requer que se levem também os estabelecimentos que ele freqüenta no mundo real.

 Para concluir este ponto: para Comércio Eletrônico atuar como um agente subversivo e revolucionário, é melhor olhar para as estruturas existentes do que tentar criar outras, novas. Afinal só se subverte o que já existe.

7. PARA CONCLUIR

O que fazer para vencer a Divisão Digital, com o senso de urgência e finalidade que um objetivo expresso como “Diminuição da Pobreza” reforça?

Os vários Grupos-Tarefa em funcionamento e as inúmeras reuniões ocorridas se têm debruçado sobre o tema e produzido listas cada vez maiores de possíveis ações, a partir de exemplos concretos de sucesso e das inúmeras boas idéias que têm sido lançadas. A DOT Force do G-8, em particular, me parece estar começando a produzir a primeira compilação abrangente de possíveis ações a adotar, organizadas na “trilogia WWW”, i.é:

- What: areas of activity

- Who: stakeholders

- Where: categories of countries

Como contribuição a essa atividade de “action-oriented thinking” que estamos exercitando também nesta reunião, e em função das observações que fiz nesta introdução, gostaria de acrescentar a seguinte observação: um conjunto de ações que um país deva adotar em ICT para o desenvolvimento não é uma lista linear de itens. É, ao contrário, um conjunto de ações judiciosamente articuladas entre si e planejadas no tempo, de forma a maximizar sua eficácia global. Uma taxonomia de ações para tal fim deve no mínimo distinguir claramente entre:

- Ações capacitadoras: incluem esforços de “awareness raising”, “policy making”, capacitação de recursos humanos, avaliação e prospecção tecnológica, marketing político, aplicações pioneiras e de demonstração, etc. Aqui, organismos internacionais e governos têm de trabalhar em estreita cooperação e pactuar atuação. São por outro lado as ações mais necessárias em um horizonte de curtíssimo prazo.

 - Ações estruturadoras: são as grandes ações que implantarão as espinhas dorsais e as funções principais de uma nova estrutura física e orgânica (baseada em uso intensivo de ICT) em um país, de tal sorte que, em complemento, ações mais pontuais e localizadas envolvendo ICT terão condições de decolar mas, principalmente, de se sustentar e crescer espontaneamente. Incluem implantação de infra-estrutura de telecomunicações, backboning de Internet, grandes sistemas nacionais para educação e saúde, banking e logística, etc. Aqui, governos nacionais e o setor privado terão de trabalhar em papéis complementares mas em considerável harmonia, porque os investimentos necessários serão os maiores, a complexidade de planejamento e execução será grande, e os resultados concretos não se farão sentir senão após vários anos de trabalho continuado.

- Ações Setoriais/Locais: serão as ações que terão a ver com aplicações em áreas específicas, empreendedorismo, ação comunitária, treinamento continuado, difusão local de acesso a Internet, etc. Elas serão obviamente muito mais numerosas e espontâneas do que as dos tipos anteriores, serão muito heterogêneas (sendo a variedade um ponto a favor!), e terão muitos atores envolvidos. Os investimentos necessários serão pulverizados em miríades de projetos e portanto muito distribuídos. Os resultados serão visíveis a curto prazo. Aqui, o jogo estará mais nas mãos do setor privado e do terceiro setor, cabendo ao governo velar pela articulação dessas ações às ações estruturadoras que ele tenha planejado e pactuado.

Por último, para realmente finalizar, gostaria de acrescentar o seguinte pedido urgente: é absolutamente indispensável que encontremos formas para que os países em desenvolvimento possam efetivamente participar de eventos como este em maior número. Hoje, nesse “trem-expresso” em que se converteu a discussão e o planejamento de ações rumo à Inclusão Digital, os países periféricos são na melhor das hipóteses, meros passageiros da esperança em uma viagem de destino incerto.

Muito obrigado pela atenção, e bom trabalho!

* Tadao Takahashi é Coordenador do Programa Sociedade da Informação.

* Maria Inês Bastos é Coordenadora de Cooperação Internacional do Programa Sociedade da Informação.